中国垃圾分类60年道路反思与模式再造

    作者:张农科

    经济学博士。曾任解放军空军政治部副秘书长,北京市建设委员会委员、党组成员,北京市住房和城乡建设委员会党组成员、副主任。现任北京环卫集团党委副书记、总经理。

    (文章略长,很值得一读)

    2016年12月21日,习近平总书记在中央财经领导小组第14次会议上强调,“普遍推行垃圾分类制度,关系13亿多人生活环境改善,关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理”。


    “要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统,形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度,努力提高垃圾分类制度覆盖范围”。深入贯彻落实习总书记关于垃圾分类的重要指示精神,关键是探索出新时期中国特色的垃圾分类模式,回答好这个问题,需要从我国垃圾分类的历史变迁中,从国内外垃圾分类经验的比较研究中,从现实问题中寻找答案。

    一、中国垃圾分类60年历史回顾


    中国是世界上最早提出垃圾分类的国家之一。据有关资料记载,早在1957年,北京市率先提出“城区将分类收集垃圾”的构想,开创了中国垃圾分类的先河,也为世界贡献了垃圾分类的理念。从发展的角度看,60年来,中国垃圾分类大体走过了三个阶段。

    第一个阶段,是以资源回收利用为目标导向的分类阶段。这一阶段,从1957年开始到上世纪80年代供销社体系退出废旧物资回收市场结束。在这一时期,供销社体系主导的废旧物资回收,在客观上起到垃圾分类的作用。以“俭省节约,重复利用”为目标导向,将垃圾分为两大类,即能回收利用的一类和不能回收利用的一类。能回收利用的由供销社体系统一回收,称为废旧物资;不能回收利用的由市政环卫部门统一回收,称为生活垃圾。由于当时社会物资短缺,“俭省节约,重复利用”观念深入人心,供销社体系在回收废旧物资时,会支付一定的费用,废旧物资交易费用对生活补贴补助作用还是明显的,公众参与废旧物资回收的热情很高。那个时期,中国的垃圾中的一部分事实上成为了商品在交换和流通。

    正是因为供销社体系所发挥的主体角色,以及其遍布城乡的网点布局,起到了很好的组织作用,也就天然形成了废旧物资的回收网络,促使废旧物资回收和生活垃圾收运形成了一个有机的整体,两个网络并行运转,互相支撑,体系健全,在客观上起到了垃圾分类的作用。这一阶段,垃圾中的有害成份较少,废旧物资的资源属性显著,环境污染属性并不突出。

    第二个阶段,是以市场自由调节为主的垃圾分类阶段。这一阶段,从上世纪80年代中国从计划经济正式向市场经济转型、供销社体系退出废旧物资回收市场开始,到本世纪初国家开始建设垃圾分类试点城市结束。随着流通领域的改革开放,物质条件的改善和自由市场的兴起,原有的统购统销体系退出历史舞台,废旧物资价格市场逐步放开,商品属性进一步强化。在转型过程中,一大批个体小商小贩和“拾荒者”开始进入到废旧物资回收领域,驻扎在城市的各个角落,自发形成了由分散于城中流动回收点和集中于城郊集散分拣点构成的垃圾分类体系。

    小商小贩和“拾荒大军”逐渐成为废旧物资回收的主体,在一定程度上,通过市场调节的手段实现了垃圾分类的作用。但市场的逐利性使得这些商贩选择性地回收废旧物资,对回收来的废旧物资进行再分拣过程中,把所谓“值钱”的废旧物资分出来,不值钱的要么低价出售给工业小作坊,要么就随意丢弃,造成“垃圾围城”或又混到生活垃圾中。

    同时,这一阶段,政府“看得见的手”集中在对生活垃圾处理领域的关注上,废旧物资回收过分依赖市场“看不见的手”,使得废旧物资回收网络和生活垃圾收运网络出现了脱节。原有的废旧物资体系和网络破裂,“两个网络”没有了相互支撑,虽然两网并行运转,但两网的内在联系已经割裂,两个体系之间开始出现不协调,自发形成的垃圾分类组织体系在市场自由调节下逐渐失灵。

    第三个阶段,是以方便末端处理为目标的分类探索阶段。这一阶段,从本世纪初国家开始建设垃圾分类试点城市开始至今。随着城市化进程加快,环卫基础设施建设同步推进,工业化分选、末端“干湿分开”的处理工艺要求对垃圾进行分类,但是究竟怎么分,很多地方在探索,出现了两分法、三分法、四分法等不同的分类模式,甚至还有搞无限分类的,始终没有找到适合中国国情的垃圾分类模式。

    这一阶段,废旧物资回收网络在垃圾分类中承担的主体作用逐渐弱化。由于受到大宗商品行情的影响,废旧物资的市场价格不断走低,流通领域的税赋、人工、物流等成本不断上升,以及城市生活成本的快速提高,倒逼小商小贩和“拾荒大军”从废旧物资回收领域逐渐退出,废旧物资回收网络开始瓦解,使得原本应该进入废旧物资回收网络的垃圾进入到了生活垃圾收运网络。

    尤其在近些年,随着电商的快速发展以及人们对商品和快递包装的更高需求,进一步导致废旧物资产生量的激增,废旧物资回收网已难以承担垃圾分类的主体功能,产生的大量垃圾必须由环卫部门负责的生活垃圾网来收集处理,大量废旧物资混入生活垃圾,导致生活垃圾末端设施超负荷运转,这是近年来多数地区遇到的挑战。

    这一阶段,不仅垃圾产生量呈现快速增长趋势,而且垃圾组份越来越复杂,有害成份不断增多,废旧物资的环境污染属性越来越突出,垃圾处理的难度越来越大。

    此时,政府主管部门和行业专家开始对我们的垃圾分类体系有了反思。垃圾分类不仅要考虑如何分,还要考虑如何处理。废旧物资的商品属性不再突出,同时兼具资源价值和环境污染双重属性,需要纳入城市固废综合管理体系统筹考虑,如果总是在生活垃圾领域搞垃圾分类,就会顾此失彼,举棋不定。

    总的来说,这个时期搞垃圾分类,主要目的已经发生了根本变化,政府主导的垃圾分类不再以“俭省节约,重复利用”为主,而是从保障城市运行安全和加强城市治理的角度出发,以确保现代化的环卫基础设施有效运行为主要目的,因此前端无论是几分法,都是为了方便末端处理。


    习近平总书记关于垃圾分类的重要指示,标志着中国的垃圾分类将迈入新阶段。无论是无害化、减量化,还是资源化,都是生态文明建设的内在要求。

    从生态文明建设的高度,反思中国60年的垃圾分类道路,我们可以归纳分析出以下几个方面的问题:

    一是中国的垃圾概念出了问题。从国际上通行的垃圾概念来看,垃圾是对所有城市固废的统称,垃圾分类是针对所有城市固废的分类。而在中国,无论是在政策法规里,还是制度文献中,垃圾都特指生活垃圾,不包括废旧物资、电子垃圾、建筑垃圾、有害垃圾、医疗垃圾等。60年来,这个概念一直没有变,一直没有与国际接轨。

    实际上,我们所谓的生活垃圾仅占城市固废的一小部分。例如,北京每年除了产生800多万吨的生活垃圾,还有950万吨的建筑垃圾、500万吨的废旧物资、250万台套的电子废弃物、7万吨的地沟油、2万吨的废机油以及49种危险废弃物没有得到全量分类收集处理。

    而事实上,垃圾概念的内涵是动态变化的,总是随着经济水平的提高而不断扩大。就连我国《固废法》的实施,从1996年至今,前后也经历了四次修订。当然,《固废法》是从污染防治的角度入手的,将城市固废划分为三大类,城市生活垃圾仅是其中一类。而从分类的角度看,要想真正实现总书记号召的“四个分类”,就必须把整个城市固废纳入分类的范畴。所以,根本上还是我们的垃圾概念出了问题,既不全面,也没有考虑到垃圾内涵的动态变化。

    二是管理体制出了问题。正是因为我们对整个城市固废在概念上进行了分割,导致了我们现行的城市固废管理体制呈现“九龙治水”的局面。我们习惯意义上所理解的垃圾特指生活垃圾,由市政部门监管;废旧物资由于在计划经济时代被赋予了商品属性,归商务部门监管;此外,电子垃圾归工信部门监管,建筑垃圾归住建部门监管,有害垃圾归环保部门监管,医疗垃圾归卫生部门监管,河道垃圾归水务部门监管,园林垃圾归园林部门监管等等。

    因为概念的局限性,环卫部门承担的垃圾收运网络只能覆盖到生活垃圾,这张网被限制在很小的公共领域,其他的垃圾基本交由市场来调节,而这远远超出了市场配置资源的能力。

    三是运行网络出了问题。经济基础决定了垃圾分类模式。我们过去的垃圾分类模式是与当时的经济发展水平相适应的;但当经济水平大幅提升以后,既有的垃圾分类模式就不适应现在的经济发展水平了。

    由于早期废旧物资具有商品属性,在供销社体系的有力支撑下,天然推动了废旧物资回收网与生活垃圾收运网成为一个有机整体,两网并行运转,井然有序。但废旧物资的商品属性不是天然的,是上世纪计划经济时代的产物,其商品属性的基础是阶段性的。一旦经济基础变了,建在其上的废旧物资回收网就失灵了。随着经济基础的改变,供销社体系的退出,以及“拾荒大军”的进入和退出,逐渐削弱了废旧物资回收网络的主体功能,两网之间出现了脱节,割裂运行,从而加重了城市固废体系的运行负荷,垃圾问题频发。

    四是法规体系出了问题。尽管近年来,政府越来越重视垃圾分类问题,出台了很多文件,但是没有从根本上改变过时的垃圾分类模式,该强力推动的、强制执行的还不够有力,该放开管制、积极购买服务的,还犹豫不前。

    各地也探索了一些经验,但是始终未形成可复制推广的全国经验,一个重要原因是法规体系还不健全。主要表现在,以法治思维推动垃圾分类力度不够,政府与市场的边界不清晰,政府职能需要转变。比如,在法律意义上,垃圾概念界定不清,范围狭隘,法治强制的刚性不足,特别是对造成垃圾分类“二次污染”问题违法不究、执法不严。又比如,在末端处理设施规划布局上,缺乏顶层设计和统筹协调,现行法规体系限制了垃圾的跨区域协同处理。再比如,由于存在法律和行业壁垒,政府没有打通分类投放与分类收集的通道,导致垃圾运输车进不了居住小区而造成垃圾混装混运问题的出现。

    回顾60年的垃圾分类道路,我们更加深刻理解了习近平总书记指出的“原地踏步”问题,就是始终没有实现废旧物资回收网和生活垃圾收运网“两网融合”,只要垃圾分类在两张网上进行,普遍垃圾分类制度是建不起来的。

    二、国际典型垃圾分类经验对中国的启示


    国际上典型的垃圾分类主要有三种模式。

    一是以美国为代表的简单分类模式。美国的垃圾分类是与其以填埋为主的处理方式相适应的,只简单的分为2至3类。美国政府认为,废塑料等垃圾目前还不具备开发利用的经济价值,但留给后人却是重要的战略资源。从国家资源储备的战略高度出发,美国垃圾填埋量已经占到垃圾产生总量的50%以上。

    二是以德国、瑞典等欧盟国家为代表的有限分类模式。欧盟则是从绿色化发展的需要出发,以资源化利用为结果导向对垃圾进行有限分类。居民大体上将垃圾分成5至6类,把有机垃圾分出,然后通过工业化分选装置进一步精细分选,再直接回收利用;对可生化组份和可燃组份进行生化和焚烧处理,进一步资源化。

    三是以日本为代表的无限分类模式。日本由于土地资源稀缺、填埋受限制,且各类矿产资源短缺,决定了他们采取的模式是无限分类与焚烧处理。他们最早提出向垃圾要矿山,不断推进精细化分类。日本将垃圾分成100多类,首先是资源化处理,实在不能再细分的,进行焚烧处理。

    我们注意到,每个国家的垃圾分类模式,根本上都是由国情决定的,包括垃圾组份、土地资源、生态环境状况、经济发展水平、社会文明程度等等;垃圾分类的主要目的是保障城市运营安全,促进生态文明建设以及资源再利用。国际典型垃圾分类经验,客观上也给了我们很多重要的启示。

    一是垃圾分类本质上是对整个城市固废的分类。概念的界定反映了我们对垃圾分类的认知层次。为何欧盟、日本可以对垃圾进行有效分类?

    因为他们所指的垃圾是整个城市固废,由单一部门进行管理,由单一市场进行资源化配置,由大型环境综合服务商进行综合实施;而我们在既有概念体系下搞垃圾有效分类是不现实的,因为有价值的废旧物资早已被分离出去了。政府推行垃圾分类的重点是生活垃圾,把生活垃圾之外的其他垃圾都完全交由市场来调节,且多部门分割管理,制度交易成本高,市场处于失序状态,“垃圾围城”、“二次污染”等现象很难避免。

    因此,彻底解决垃圾分类市场失灵,首先要从生态文明建设的高度依法界定垃圾的概念,像国际通行的概念一样,垃圾就是指所有城市固体废弃物。基于此,建立统一的垃圾分类市场,由政府单一部门监管,由专业化的大型环境综合服务商来一体化组织实施将势在必行。

    二是要基于国情构建适合的垃圾分类模式。美国和欧盟的垃圾组份很接近,但因为土地资源和矿产资源条件不同,美国与欧盟的垃圾分类模式是不同的。日本与我国的垃圾组份相似,但因为日本的土地资源和矿产资源紧张,再加上其认为焚烧炉渣是很好的填海原料,因此日本是在垃圾无限分类基础上再全量焚烧。

    这种差异都是国情决定的,我们决不能照搬照抄国外经验。我国的垃圾含水量大,有机质多,直接填埋会污染水土,直接焚烧容易产生有毒有害气体,“邻避效应”问题凸显。因此,一直以来,我国垃圾分类的总体思路都是“干湿分开”,我们的末端处理设施都是按照干湿分类的处理模式建设的,这就决定了我们前端的垃圾分类只要把干的垃圾和湿的垃圾分开即可。

    其中,干的垃圾进行工业化再分选,有价值的东西再利用,剩余部分焚烧处理;湿的垃圾主要是生化处理,转化为沼气等可再生能源。

    三是要进一步明确垃圾分类的真正目的。现在大家都在说垃圾分类,但没有多少人了解垃圾分类的目的。只有真正了解垃圾分类的目的,才能建立与垃圾末端处理技术相适应的分类模式。

    纵观国际社会开展垃圾分类的不同模式,可见垃圾分类的真正目的只有四个方面。

    第一,是为了社会资源的再利用。通过分类,把可以作为工业生产原料的,返回到工业生产链条上,避免浪费;

    第二,是为了有效防止污染。根据垃圾组份的不同进行分类,用不同的工艺技术对其进行分类处理,可以减少和防止污染;

    第三,是为了防止处理设施的无限膨胀。生活垃圾的末端处理设施投入巨大。前端如果不能够进行有效分类,会导致大量不该进入末端处理设施的垃圾进入末端处理,加大末端处理设施的作业压力;

    第四,垃圾分类是对人的行为的一种教化。国际上,普遍认同开展垃圾分类是国民素质的体现,是现代文明和生态文明的重要内容,垃圾分类应该成为现代公共生活方式之一。

    四是要坚持以末端处理方式决定前端的分类模式。日本的无限分类方式与末端以焚烧为主的处理方式相适应,美国的简单分类方式与末端以填埋为主的处理方式相适应。

    国际经验表明,垃圾分类方式要和末端处理方式相匹配,如果以前端分类模式决定末端处理方式,末端处理设施建设就得跟上。但我们的国情决定了我们既不能盲目照搬照抄日本经验,搞无限分类,大规模上焚烧设施,造成产能过剩、资源浪费;也不能盲目照搬照抄美国经验,大规模建设垃圾填埋场。我们的末端处理方式与国情是相适应的,那么前端垃圾分类模式也要与国情相适应,以末端处理方式统一前端垃圾分类模式。

    三、中国特色垃圾分类模式再造


    推行普遍分类制度,形成中国特色垃圾分类经验,必须再造垃圾分类模式,以适应新时期转变发展方式、推进生态文明建设、造福子孙后代的需要。

    一是要加快推进生活垃圾网与废旧物资网“两网融合”,将废旧物资回收纳入垃圾分类体系。分类投放、分类收集、分类运输的前提是生活垃圾收运网和废旧物资回收网实现深度融合。

    这样,在前端,可以实现对分类投放、分类收集的全口径管理;在中端,可以在一张固废物流网上实现分类转运,节约物流成本,提高物流效率;在末端,随着园区化处理模式的构建,无论是废旧物资还是生活垃圾,都将进入不同处理设施进行分类处理。推动“两网融合”有利于将所有城市固废纳入一个体系内处理,以节约物流成本,减少设施用地,并防止因垃圾体外循环而造成“二次污染”。

    二是要坚持“干湿分开”,建立适合中国垃圾特点和适应末端处理模式的垃圾分类方式。中外垃圾的最大区别在于,中国垃圾含水率高,可生化有机质含量高。造成含水率高的主要原因是厨余垃圾含量高,所以把厨余垃圾(湿垃圾)分出来,实行“干湿分开”,适合中国垃圾特点,也符合百姓的认知水平。

    “分类投放”要简单化,只需要居民把废旧塑料、废旧纸张、废旧衣物等废旧物资分为一类,把以厨余垃圾为主的湿垃圾分为一类,把其它干燥的生活垃圾分为一类即可,由专业企业定期上门分类收集。比如,每日定点收集湿垃圾一到两次,每周定点收集干垃圾两到四次,每一到两周定点收集废旧物资一次,废旧家电等体积较大垃圾可以实行预约上门收集。这需要政府和社会一起努力,从娃娃抓起,推行习惯养成教育,垃圾分类要成为中小学劳动课程的一部分,垃圾分类效果应该作为学生社会公共生活能力评价的标准,以社会化的方式引领现代公共生活。

    三是要建立以政府为主导、以企业为主体、全民参与的垃圾分类体系。政府在垃圾分类体系构建过程中必须发挥主导作用,要在顶层设计、公共政策制定、宏观调控、激励机制以及公民教育上下功夫。在垃圾分类前端,应加强宣传教育,以社会化的方式推动居民主动分类。

    在分类收集上,应改变从小区到垃圾楼的混装混运模式,让分类收集车辆直接进社区、机关、学校,实现“桶车直运”;在垃圾分类市场体系建设中,应统一概念,统一管理,提高市场准入门槛,强化政府监管;在垃圾处理的末端,应加强宏观调控,积极培育绿色化产业,打造若干国家级固废处理产业园区,不断完善末端综合处理能力,以更好支撑前端垃圾分类。

    企业是实现垃圾分类模式再造的重要力量,特别是专业化企业,要在垃圾分类方面发挥主体作用。纵观纽约、伦敦、巴黎、东京等国际主要城市,都是培育或引入一家专业化的环境综合服务商,由其负责垃圾的分类收运与处理。只要垃圾出现体外循环,那就是专业化环境综合服务商的责任。

    国内专业化的环境综合服务商也要主动承担起市场主体责任和社会责任,抓紧补短板、提质量,构建起以保障城市运行安全、推进城乡环境服务均等化、改善生态环境为核心的现代化服务保障能力,成为中国特色垃圾分类模式再造的落实者。

    民众是垃圾分类体系的参与者,是实现垃圾分类模式再造的基础,应通过多种手段激发其积极性,鼓励和引导全民参与垃圾分类。

    四是要明确生产者、消费者和政府的责任边界,把垃圾分类纳入法治化轨道。废物回收,生产者负责还是消费者负责,争论了很长时间。国际上,有的国家实行生产者负责,有的国家实行消费者负责。我觉得,在家用电器、报废汽车、动力电池等固废回收上,应建立生产者回收处理责任制。

    在其他固废回收上,尝试建立消费者责任制,生产者、消费者和政府的责任边界要从法律上加以明确。法治是推动现代文明进步的强大动力,是实现垃圾分类模式再造的重要保障。垃圾分类的每个环节都要有法律支撑和规约,而我们恰恰在这方面存在短板。

    比如,我们的拾荒者可以随意翻捡垃圾桶中的垃圾,而纽约州就规定,从垃圾桶中捡拾矿泉水瓶等可再生物资是违法行为,目的就是要把有价值的废旧物资交由专业公司收集、处理,以降低其处理垃圾的成本。

    五是要健全适合国情特点的垃圾收运处理技术体系。垃圾分类方式和垃圾处理方式紧密相关,垃圾分类技术是垃圾治理技术体系的一部分,搞好垃圾分类需要健全适合国情特点的垃圾收运处理技术体系。

    我国幅员辽阔,不同地区的垃圾组份存在区别,适合分质处理。政府应牵头组织专家团队,建立环境工程化实验室,精准研究分析各地区垃圾组份特性,制定科学的末端处理设施布局规划,指导全国末端处理设施高水平建设。

    在设施建设上不能搞一刀切,要按照习总书记要求,城乡统筹,因地制宜。人口规模在50万以上的城市,垃圾处理适合采用“分选+焚烧+厌氧发酵”工艺路线,垃圾分类要以“干湿分开”为主;人口规模在50万以下的城市,垃圾处理适合采用“生物反应器填埋+陈腐垃圾分选+RDF和营养土制备”工艺路线,垃圾分类要以“废旧物资回收和有害垃圾分离”为主。要紧紧围绕这两条工艺路线,通过攻关关键技术、开发关键设备、健全技术标准,构建垃圾处理技术体系。

    六是要构建与中国特色垃圾分类模式相适应的管理体制机制。要坚持政府主导下的垃圾分类模式再造,统一垃圾概念,把所有城市固废物的管理交由一个部门,改变目前“政出多门、九龙治水”的格局。只有这样,才能有利于落实垃圾分类的主体责任,理顺与市场关系,建立统一的分类标准,形成可复制推广的全国经验,为建立普遍垃圾分类制度奠定管理基础。

    回顾历史方能展望未来。再造中国特色垃圾分类模式已经刻不容缓,这是一次公共服务领域的供给侧结构性改革。我们坚信,在党中央的坚强领导下,在社会各界的共同努力下,我国的垃圾分类工作一定能取得令人满意的结果!!!


    欢迎投稿:来稿请投中环协网站 网站邮箱: zhghww6800@sina.com