PPP模式从城市到乡村


    1.必要性与可行性

    都知道PPP模式起源于市政工程建设,故首先在市政工程建设上得以推广,使城市市政设施获得了很大的改善。就污水和垃圾处理而言,城市的处理率早已超过90%。随着城市化进程的加快,乡村基础设施的建设已成为摆在我们面前的一项重要任务,尤其是农村垃圾和农业废弃物的处理与利用。为此,中央陆续出台了以下政策文件:

    2016年12月6日 ,国家发展和改革委员会、农业部发布的《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》(发改农经2016年2574号),在明确农业领域推进PPP模式的重点领域时,提到三个关键词:重点“支持”、“引导”和“鼓励”;其中“重点引导”的领域为农业废弃物资源化、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环保与可持续发展等项目。

     2017年 中央1号文件明确提出支持社会资本参与农业项目建设运营之后,国务院办公厅于2月17日发布《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发2017年17号),明确指出要引导和鼓励社会资本投向农村基础设施领域,支持地方政府将农村基础设施项目整体打包,提高收益能力,并建立营运补偿机制,保障社会资本获得合理投资回报。

     2017年5月31日 ,财政部、农业部发布了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的设施意见》(财金2017年50号),重点引导和鼓励社会资本参与农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流交易与平台互联网+现代农业这六大领域的农业公共产品和服务供给。

    截止 2018年4月19日 ,在PPP综合信息平台项目管理库中,“农业”领域的项目数量为60个,其中投资规模小于3亿的项目有22个,3-10亿和10亿以上的分别占20和18个;在3个涉及到畜禽污染资源化利用的项目中,政府投资大体在7000万,而项目总投资则超过7亿,撬动社会资本的比例高达1:9。

    由此可知,PPP模式在农业和农村基础设施方面的推广应用是政府重点鼓励的,必然是大势所趋,而且已进行了试点,为下一步推广应用开辟了道路,不但必要、而且可行。

    2.乡村PPP模式特点分析

    近两年农业和农村基础设施PPP项目已逐渐成为“行业热词”,但实际落地成功的项目不多,尤其是影响力较大的项目,面临着“雷声大,雨点小”的尴尬局面。此问题不解决将严重制约乡村振兴战略的落实。所以说,及时总结经验教训,分析其中缘由,尤其是对比乡村与城市的不同,拿出适合本地的政策办法,是各级领导当下的一项重要任务,尤其是地方领导。

    就废弃物而言,乡村废弃物产生量远大于城市,而且以农业废弃物为主,尤其是畜禽粪便和秸秆。由于绝大部分农业废弃物都是可生物降解的,其中的有机质都是农业生产和农民生活所需要的(肥、能),而且水也是农业的生产要素,所以就地利用应是首选。而城市的大部分废弃物对城市居民是没有用的,现在的普遍做法是一方面将固态废弃物拉到郊区填埋和烧掉,另一方面将污水处理后排放到江、河、湖、海,在其逐渐渗透进入地下水和富集在动植物与土中后,造成环境问题。

    就废弃物的收集、运输和处理利用涉及因素而言,乡村的情况远比城市复杂。以可降解有机废弃物为例:市民不需要的部分很容易统一收集,加之城市交通便于运输,在处理利用后统一外排和填埋,进入自然环境,因此不会直接对城市环境造成影响。农村的情况与城市存在很大差别:农民需要有机废弃物,如当作肥料自用和生产沼气,给统一收集造成困难;农村道路不如城市好,导致运输困难,在偏远地区尤为严重;处理利用主要是做肥料还田,对土壤和农产品质量造成直接影响。也就是说,乡村的处境远比城市困难,更应获得政府的关心和帮助,包括跨部门、跨行业的协调,如废弃物处理补贴政策应更到位。

    因此,乡村PPP模式具有规模大、影响因素多和设施条件差的特点,而且各地实际情况差别较大,需要地方政府重视并组织协调,出台适合的补贴政策与监管办法。

    3.乡村PPP模式实施要点

    针对乡村PPP模式的以上特点分析,国家出台有关政策后,应把工作重心转移到地方,鼓励地方政府勇于担当和进行机制创新,并在制定地方政府考核办法时,把乡村PPP模式的落实作为一项指标。因涉及农业、环保、市政等行业,应成立PPP模式推广小组,协调发改、财政、农业、市政、环保、质量监督、工商、司法等部门,进一步完善乡村废弃物综合利用与污染防治领域在财政补贴、土地流转、环保监测、质量管理等方面的体制机制,创造良好的乡村废弃物资源化利用环境。

    按照种养和治理分离的要求,建立专业化生产、公司化经营的乡村生活和生产废弃物集中处理产业园和配套设施,由社会资本负责统一收集、处理、输送、销售;按照《基础设施和公共事业特许经营管理办法》授予特许经营权,编制特许经营项目实施规定;政府负责向排污企业和个人收环保税,向治理企业提供切实可行的缺口补助,由环保和财政部门开展相关工作,并接受司法部门的监管。

    借鉴城市的经验,乡村基础设施在起步阶段可以国有企业为主,尤其是地方国有企业也有担当的义务;各地的实际情况不同,为了防止风险,可从试点开始,成功后推广。为了少走弯路,要多借鉴国内外的经验教训,先进行全面考察,引进利用先进成功的模式、方法和技术,以及人才和企业,统筹规划后分布实施。尤其要重视规划,需将各种废弃物和资源整合起来,使之充分利用、高效利用和循环利用,实现政府、企业和公众的共赢。



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