【国际】芬兰生活垃圾管理现状,回收利用率约44%,所有废物均分类收运


    废物的产生及概况

    北欧国家芬兰目前人口为550万,预计将于2050年增长至590万。食品和饮料是生活垃圾的主要产生源,而芬兰家庭用在其上的支出则占到家庭总收入的大约12.1%。近年来,芬兰的固体废物产生量一直在增加中:2004年时的产生量为6600万吨;2007年时的产生量为7400万吨;2008年时的产生量为8000万吨;2009年时为8500万吨;2010年时为9430万吨。在芬兰产生的固废中,建筑垃圾、采矿和采石垃圾占到了最主要的地位,而生活垃圾的产生量则只占到了大约3%。虽然生活垃圾的产生量仅占到3%,但其管理费用却占全国废物管理费用的大约36%

    图1. 芬兰的废物组成

    芬兰于1995年成为欧盟成员国,因此需要遵守《欧盟废物框架指令》及其他欧盟关于废物管理的要求。在加入欧盟后,芬兰已经实现了部分既定目标,比如该国计划于2016年将生活垃圾中有机废物的填埋处置量降低到每年73.5万吨(相当于1995年时产生量的35%),而在2013年,填埋处置量就已经降低到了每年67.2万吨。目前该国还未完成的欧盟目标包括在2020年时将生活垃圾和建筑垃圾的回收利用率分别提升到50%和70%。  

    2015年时,芬兰的人均生活垃圾年产生量是500千克,相当于每人每天1.37千克。自2000年起,该国的生活垃圾产生量就一直在每年240万吨至每年280万吨间振荡,既没有出现明显的上升,也没有出现明显的下降。在2008年经济危机后,产生量出现了稍许下行波动,但目前已经基本恢复到了危机前的水平。

    图2. 芬兰生活垃圾产生量及人均产生量的变化趋势

    图3. 芬兰的废物投放方式

    图4. 芬兰分类投放废物的组成

    图5. 芬兰混合投放废物的组成

    与废物管理相关的法律

    A. 概况

    芬兰的废物管理法规是根据欧盟的废物管理金字塔制定的,涵盖范围包含了几乎所有类型的废物。一些特殊的废物(比如放射性废物)不属普通废物管理法规管辖,而是受专门的特殊废物管理法管理。

    图6. 芬兰(欧盟)的废物管理金字塔

    金字塔中的预防指:在设计和制造产品的过程中,尽量减少原料的使用量;延长产品的使用寿命;减少有害物质的使用量。为再利用做准备指:对产品的整体或部件进行检查、清理、修理、翻新等工作。循环利用指:使用废物生产新的物质或产品,包括堆肥。其他回收手段指:使用厌氧消化、焚烧发电、气化等手段产生能量(包括燃料、热、电)和一些物料(可以用作回填物)。处置指:填埋和没有能量回收手段的焚烧。

    芬兰的废物管理法律虽然以欧盟的废物管理框架为基础,但在某些方面的规定却更为严格,而且还涵盖了一些目前欧盟法律尚未涉及的方面。芬兰废物管理法律的主要目的是,通过推动对资源进行合理的使用、通过避免废物对人体健康和环境造成不利影响,来实现可持续发展的目标。废物法律的内容包括:用于促进废物资源化利用的法规、用于组织废物管理的法规、用于防止违法倾倒和清理已产生倾倒问题的法规。此外,法律还包括预防性的法规,比如用于防止废物产生的法规、用于减少废物产生量和有害程度的法规。

    《芬兰废物法案》、《芬兰废物法令》、《国务院第659/1996号决议》是芬兰用于管理国内废物运输的法律。在遵守上述法律的同时,专业的废物收运服务提供商还必须向地区性经济发展、运输和环境中心(ELY)汇报收运活动。废物的产生者在交付废物时必须选用在ELY备案的收运商。此外,产生者还必须选用拥有相关环境资质的收运商和接受者(处置商)。

    直至1979年,芬兰都没有专门用于废物管理的系统性法律,唯一的相关规定为1967年的《卫生法》中关于废物不能对人体健康造成危害的规定。1978年,芬兰颁布了第一版的《废物法案》,其中对废物管理的政府机构、执行措施和资金来源进行了规定。此外,法案还规定,废物不应对环境造成危害,以及各市政当局应当负责废物的处置工作。最新版的《废物法案》于2012年5月生效,其中最重大的修订为,将包装的生产者负责机制由部分负责转变为全部负责(即包装的生产者或进口商此后要对居民住宅产生的包装废物负责,对其进行收集、运输、利用)。此外,新版的法案还对废物进行了更为精准明确的划分,将一些资源化利用更为简单的废物定义为副产物。

    芬兰环境部对所有与废物管理相关法律的执行进行监管和掌控。芬兰环境研究院负责与废物管理相关的研究与培训、新概念和方法的推广、废物行业趋势的监控,并同时参与与废物相关的法律和法规的制定,此外还负责监控废物的跨境运输。

    图7. 芬兰的废物管理法律法规变迁

    B. 生产者负责与废物管理

    在芬兰,一些种类的产品实施生产者负责机制,要求生产者在产品变成废物后对其进行回收。生产者必须为完成使用周期产品的收集、预处理、循环利用等活动提供资金,并进行相应的管理和组织工作。生产商既可以自己履行上述义务,也可以委托行业组织。皮尔卡区的ELY负责芬兰全国范围内生产者负责机制包括生产商注册在内的管理工作。所有在芬兰境内经营的生产商和生产商组织都必须向该中心提交生产者信息,进行注册备案。

    生产者负责机制的目的是促使生产商和进口商在制定产品规划时对产品的全生命周期进行考虑,从而提升产品设计的环境友好度、推动废物产生的防止、促进废物的分类收运、增进废物的资源化利用,并同时保证产品的定价中包含其环境成本。芬兰目前实施了生产者负责机制的产品包括:电池和蓄电池;机动车和其他设备所用的轮胎;轿车、厢式货车及其他所有同等车辆;报纸、杂质、复印纸、纸质包装及其他所有同等产品。

    在涉及到包装时,生产者指产品的包装者和带有包装产品的进口者。通常情况下,包装者都是产品的生产者,但也有可能是产品的分销商或零售商。再利用指在对包装进行清洗后,以原本的形态再次使用包装的过程。目前芬兰的包装再利用率在欧盟国家中名列前茅。只有不能继续使用的包装才会成为废物,而对包装废物进行回收的过程指使用其生产新的产品或产生能量的过程,而不是止于指对其进行收集和分类的过程。

    废物的分类投放与收运

    在芬兰,废物投放时分为纸类及纸板、玻璃、塑料、金属、有机废物、剩余废物这几大类,所有废物的收运均为分类收运,没有混合投放收运的情况。对连体住宅和公寓楼来说,纸类、玻璃和金属的主要收运手段为上门收运,设置于商店周边的集中投放点为次要的收运手段(有机废物不进行集中投放)。对独门独户住宅来说,只有有机废物有上门收运服务,其他各可回收利用组分均需要通过集中投放点和生活垃圾回收利用中心投放。生活垃圾回收利用中心在城市中起到补充作用,而在边远地区则是主要的投放收运手段。目前芬兰不提供塑料的上门收运服务,居民可以选择将其作为剩余废物投放(会被焚烧处置),也可以前往集中投放点和回收利用中心进行投放。此外,还可以通过生产者负责机制的押金体系,对塑料、玻璃和金属类的包装进行投放。除少数人口稀少的边远地区,所有剩余废物均使用上门的方式进行收运。

    为了进行废物的投放,产业所有者或物业管理公司应当为住宅提供生活垃圾的投放点。投放时采用的容器分为普通容器(更为常用)和埋入式容器(正在普及)两种。常用的普通投放容器分别为140升(图8中c)、240升(图8中b)、600升(图8中a)这三种。普通投放容器的缺点是,虽然容积不大,但却会占据将对较大的空间。埋入式容器部分设置于地下,内部配备高强度织物容纳袋,容纳能力远高于普通容器,能够在节省空间的同时,起到降低收运频次的作用。收运时,收运车辆会将织物袋从容器中取出,通过打开袋底的机关清空废物。

    图8. 芬兰的普通投放容器

    图9. 芬兰的埋入式容器

    大部分地方政府都不拥有自己的收运车辆,所以通常都会与私营公司签订合同,让其提供收运服务。大部分废物收运公司都是通过参与政府的公开招标来获得收运合同的,但也存在业主直接与收运公司签订合同的情况。总得来说,使用公开招标的形式有利于降低收运费用,原因是市政当局可以一次采购大量的收运服务,具有大客户的优势。

    废物管理的经济手

    经济手段

    目的

    收取量

    城市废物管理费

    废物的收运;

    废物处置设施的建立、维护、退役、退役后管理;

    各类注册费用和废物管理指导方针的制定。

    由个市政当局制定;

    进行分类投放的可回收利用物费率低,而混合投放的剩余废物则费率高出很多。

    填埋税

    引导公众减少废物的产生量;

    促进废物的回收利用;

    2011年时为每吨40欧元;

    2013年后为每吨50欧元。

    饮料包装税(自2008年起只针对未参与押金体系的包装)

    促进饮料包装的再利用;

    减少饮料包装的填埋处置量;

    解决乱丢垃圾问题。

    0.51欧元/升

    废油处理费

    管理油类废物;

    用于治理受到油类污染的土壤和地下水。

    5.75欧分/千克

    废物的处置

    芬兰废物的填埋处置量在2002年之后出现了急剧的下降,2016年时,只有大约3%的废物被填埋,而取而代之的则是废物的回收利用和焚烧发电,其中尤以焚烧发电近年来的增长最为迅速。填埋处置量减少的主要原因是填埋税的征收。该项税款于1996年生效,征收对象为所有进入填埋场的废物,缴纳主体为填埋场的运营方。由于运营方会将税款造成的成本加入填埋处置费,因此填埋税能够起到增加废物产生者填埋处置成本的作用,从而形成经济压力,使产生者更倾向于采用回收利用和焚烧发电这两种处置方式。

    图10. 2002~2016年间芬兰的废物处置方式变化情况

    1. 押金体系

    A. 概况

    芬兰的饮料包装押金体系拥有很长历史,目前体系涵盖的范围包括可重复使用的玻璃瓶、PET瓶,以及一次性的金属罐、PET瓶和玻璃瓶。押金金额由政府法令规定,大约为每个容器0.1~0.4欧元。目前芬兰最大的押金体系运营商是Suomen Palautuspakkaus Oy(以下简称PALPA),其管理的一次性饮料容器回收率已经达到了89%~95%。芬兰除了建立了押金体系,还于1994年开始征收饮料包装税,通过降低与免除参与押金体系企业的税率来诱导企业加入押金体系。直至2005年,只有可重复使用的饮料瓶在参与押金体系后能够完全减免包装税,而一次性的包装则仍需缴纳相当于应缴额12.5%~25%的税款。自2008年起,加入押金体系的一次性饮料容器也能够获得免除全部税款的待遇(只有在政府部门备案的押金体系才能享受免税待遇)。在上述税制改革之后的近10年内,一次性容器逐渐替代可重复使用的容器,成为了市场的主流。

    B. 体系的架构

    芬兰早在1950年时就出现了押金体系。最初的体系是由酿造厂建立运行的,目的是回收本厂所用的可重复使用容器。PALPA成立于1996年,最初的作用是运营一次性金属饮料包装的回收体系,现在已成为芬兰最大的押金体系运营商。PALPA分别于2008年和2011年建立了一次性PET瓶和一次性玻璃瓶的回收体系。PALPA属于非营利组织,一半的股权由芬兰的饮料工业所有,另一半则由零售业所有;其运营所需的费用来自参与企业缴纳的注册费和年费,而费用则是根据参与者委托体系管理的饮料容器类型和数量决定的。除了PALPA,芬兰还存在其他的押金体系运营者,其中包括2004年成立的Ekopulloyhdistys公司(以下简称Ekopullo),目的为管理可重复使用的PET瓶和玻璃瓶的押金体系。此外,还有许多私营零售商建立了自己的押金体系。

    在PALPA体系中,消费者支付的押金额度分别为:每个金属容器0.15欧元;体积小于0.35升的塑料瓶为0.1欧元;体积0.35~1L的塑料瓶为0.2欧元;体积大于1L的塑料瓶为0.4欧元;所有玻璃瓶均为0.1欧元。Ekopullo的体系除体积1L的玻璃瓶押金为0.4欧元外,与PALPA完全相同。上述费率为2005年时根据政府的法令制定,至今都未做出调整。消费者在零售商处的智能回收机对容器进行投放,获取退还的押金。PALPA的智能回收机能够接受来自体系外

    的玻璃瓶和金属罐(不接受塑料瓶),但消费者在投放后不能获得任何退还的押金。

    芬兰于1994年开始以软饮料和酒精饮料为对象征收饮料包装税,目的是进一步促使饮料生产商和进口商建立押金体系。包装税在征收时会对参与押金体系的企业采取减免措施,极大地提高了企业参与押金体系的积极性,是PALPA公司成立的主要原因。包装税根据容器的体积征收,最初开征时税率为0.67欧元/L,加入了押金体系的一次性容器减至0.17欧元/L,而加入押金体系的可重复使用容器则完全免税。包装税于2004年进行了调整,于2005年实施,将加入押金体系的一次性容器税率降低到了0.085欧元/L。2008年,加入押金体系的一次性包装也开始享受免税待遇。目前,未加入押金体系的容器税率为0.51欧元/L。

    饮料工业是PALPA及金属罐押金体系建立的倡议者,而零售业也积极地参与其中。生产和销售双方的共同目的均为使用一次性金属罐替代可重复使用的玻璃瓶,原因是与玻璃瓶相比,金属罐的管理难度更低,能够压缩运输,可以节省大量的空间。然而,由于包装税的征收,即便是采取了针对押金体系的减税措施,一次性金属罐也因为包装税而未能替代可重复使用的玻璃瓶。2004年时,包装税接受了修订,使税率减半,并且提出要在4年后完全免税,才令一次性包装得到了快速的普及。此外,2004年的修订,也为一次性PET瓶和塑料瓶押金体系的引入创造了条件。

    图11.芬兰押金制度发展历程

    C.费用的收取与使用

    PALPA体系参与者缴纳费用的去向包括:购买和维护智能回收机;对押金体系进行管理;对回收得到的容器进行运输与分拣。由于PALPA是非营利组织,因此收取费用时,费率是根据体系的运营费用计算的。根据2011年时的数据进行估测,将参与者缴纳的费用与未取回的押金汇总起来,可以计算出体系的运营成本为每个容器0.019欧元。由于容器的返还率很高,因此未返还的押金额很低,而PALPA则不会将这部分押金退还给参与者(零售商或生产商),而是直接将其用作体系的运营费用。2015年时,PALPA的营业额为7200万欧元,管理的押金总额则是2.84亿欧元。

    D.押金体系的效果

    芬兰的押金体系实现了极高的回收率。在PALPA体系刚刚成立的1996年,一次性金属罐的回收率就已经达到了59%,并马上于第二年上升到了79%。到了2009年,金属罐的回收率已经超过90%。同样地,PET瓶的押金体系在2008年开始实施时,返还率就已经达到了71%,之后在两年内便上升到了90%以上。玻璃瓶在芬兰拥有很长的押金制度实施积累,因此在PALPA在建立针对玻璃瓶的回收体系后,回收率就一直高于80%。从图11还可以看出,一次性铁罐的回收量自2004年起至2012年,一直都在迅速上升,并且保持稳定的高回收率,反映出芬兰饮料产业使用一次性金属罐替代可重复使用玻璃瓶的趋势。可重复使用玻璃瓶的回收率则更高,在2014年时为97%、2015年时为98%。

    图12.芬兰押金制度的实施效果



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